中央《整治形式主义为基层减负若干规定》的时代背景与现实意义
李 锦
中共中央办公厅国务院办公厅印发《整治形式主义为基层减负若干规定》（以下简称《若干规定》）。这个文件是2025年8月6日正式印发，正式公布是一年后的今天。其颁布背景深刻植根于新时代党和国家治理体系现代化的战略需求，是党中央针对形式主义顽疾的系统性回应。在一年后发表，自然是中央八项规定精神学习教育的成果。
《若干规定》指出，形式主义、官僚主义是顽瘴痼疾，必须下大力气坚决纠治。基层是贯彻落实党中央决策部署的“最后一公里”，不能被形式主义、官僚主义束缚手脚。制定《若干规定》，深入贯彻党的二十届三中全会精神，健全为基层减负长效机制，对于持续深化拓展整治形式主义为基层减负具有重要意义。文件只有4400字，讲得非常具体，首次把减负变成量化指标，很扎实，有短实新的特点，文件本身就是破解形式主义的典范。我们可以从时代背景与现实意义五个维度分析文件的意义，从而理解这一有历史意义的长效机制。
一、政治要求：是贯彻中央决策部署与领袖指示精神的需要。 1. 习近平总书记的反复强调。习近平总书记在二十届中央纪委四次全会及地方考察中多次指出需“落实整治形式主义为基层减负长效机制，让广大基层干部有更多精力抓落实”。这为《若干规定》的制定提供了根本政治遵循。
2. 中央政策延续性深化。 2025年中央一号文件首次将“持续整治形式主义为基层减负”作为独立内容提出，标志着减负工作从阶段性整治转向长效化制度建构。党的二十届三中全会更明确要求“健全为基层减负长效机制”，直接推动《若干规定》的出台。
二、现实痛点：基层治理困境与形式主义变异。 当前形式主义以更隐蔽方式加重负担，传统问题与变异形态：红头文件数量泛滥，白头文件、微信指令、加急简报，隐形任务量增加。文件是对症下药，针对性强。 1. “小马拉大车”的治理失衡。
基层长期面临权责不匹配、资源匮乏等问题，形式主义加重了“最后一公里”的梗阻。尽管督查考核总量减少，但“痕迹管理”“文山会海”“数字形式主义”等新老问题交织，导致基层陷入“高负荷、低效能”循环。
2. 形式主义的顽固性与变异性。
老问题顽固：如过度留痕、重复填表、陪会空耗等现象屡禁不止；新形态滋生：以“白头文件”“拆分会议”“线上打卡”等规避监管，或借“调研”之名行督查之实。 例如，某国企科研人员日均1.5小时耗于非必要会议，有效研发时间压缩25%，凸显负担对核心职能的侵蚀。
以国企为例，考核机制异化、文牍主义泛滥和隐形负担加剧，导致基层陷入“高负荷、低效能”的困境。当前形式主义加重基层负担的主要表现： 1. 督查考核泛滥，过度留痕扭曲工作本质 。 “痕迹主义”盛行：部分单位将“留痕”等同于工作落实，如强制要求上传答题截图、反复提交台账资料等，导致基层陷入“拍照证明”“填表应付”的循环。
考核多头重复：党建、安全、绩效等各类考核缺乏统筹，同一事项被多部门反复检查。例如某市燃气公司硬性要求全员参与知识竞赛并截图留证，加重“指尖负担”。
2. 文山会海回潮，空耗基层精力。
会议文件“以量代质：部分部门通过拆分会议类型（如调度会、培训会、研讨会）规避监管，文件则改用“白头文件”、微信通知等形式隐形下达。 陪会空耗现象突出， 上面讲到某国企科研单位，基层员工日均1.5小时耗于非必要会议，有效研发时间被压缩25%。
3. 数字形式主义，线上负担反增。
数据重复填报：多系统并行且互不联通，同一数据需多次录入。如基层医疗机构被要求每周上报工作亮点和计划，疲于应付“文来文往”。
4、国企基层负担的特殊性：党建与行政交织的困境 党建考核异化为“材料竞赛” 。部分国企将党建简化为台账完整性检查，忽视实际成效。例如某党支部反映：“只要资料齐全，考核就能过关”，导致工作重心偏移至材料包装。 机关作风蔓延，推诿链条拉长。 部门间职责不清，简单决策需多层会议审批。如重庆九龙城开集团高管未核实资金到位情况即签字拨款，暴露监督缺位与责任虚化。
调研变检查，领导干部下基层常演变为“预设路线、听汇报、提要求”，基层被迫加班准备迎检材料，真实问题被掩盖。
三、制度建设：从专项治理到法规化长效机制的升级 1. 前期实践的经验固化。 2019年中央设立“整治形式主义为基层减负专项工作机制”，经多年探索形成一批有效举措（如文件会议量化管控、督查考核统筹）。《若干规定》将这些经验上升为党内法规，形成类似“中央八项规定”的刚性约束。 2. 填补制度空白。
针对基层反映强烈的深层次问题——如借调泛滥削弱一线力量、政务APP功能异化、权责清单模糊等——首次以法规形式明确禁令：禁止向县以下单位借调干部（遏制人才流失）；严控政务APP强制打卡、积分排名（根治数字形式主义）； 建立乡镇职责清单与准入制度（厘清权责边界）。
四、改革协同：服务全面深化改革与治理现代化 1. 为深化改革清障赋能。党的二十届三中全会部署进一步全面深化改革，亟需基层作为政策执行主体轻装上阵。《若干规定》通过破除形式主义枷锁，释放基层抓落实的精力，确保改革任务“落地不空转”。
2. 推动治理能力现代化。文件强调“减负与赋能并重”。向下放权：依法赋予乡镇街道审批执法权限，明确执法主体地位；向上约束：要求省级平台整合数据报送，推行“同类材料最多报一次”，以技术赋能替代机械留痕。
五、理念创新：辩证把握减负的本质与边界。 形式主义为基层减负的关键，在于切断“虚绩”与“实绩”的倒挂链条，推动考核从“痕迹量”向“实效量”转变。《若干规定》背后体现治理哲学的三大辩证关系： 1. 应减之负”与“应担之责”。 减负非减责，需警惕“躺平式减负”，同步强化考核激励，推动基层聚焦主责主业。 2.“应放之权”与“应赋之能”。放权需匹配赋能，通过资源下沉、数字培训提升基层承接能力，避免“权放责不放”。 3. “减负之量”与“减负之质” 。不仅控文件会议数量，更重实效提升。如要求文件“不超过5000字”、会议“主报告不超1小时”，并建立“减负一致性评估”机制，从源头优化政策质量。
《若干规定》的颁布，是从政治承诺到制度刚性的历史跨越，标志着基层减负从运动式治理向法治化长效治理的关键转型。其背景既源于最高层的政治决心，也直面了基层治理的深层矛盾，更与全面深化改革形成战略呼应。通过党内法规的形式，它首次为“何为形式主义”划出清晰红线，为“如何减负”设定硬性标准，为基层干部回归服务本位、国家治理提质增效提供了制度保障。未来成效取决于执行刚性，需持续强化纪检监察与动态评估，防止“纸面减负”与反弹回潮。
《若干规定》全文如下： 整治形式主义为基层减负若干规定 （2024年7月30日中共中央政治局会议审议批准
2024年8月6日中共中央办公厅、国务院办公厅发布）
为了深化拓展整治形式主义为基层减负，健全为基层减负长效机制，引导广大党员、干部树立和践行正确政绩观，积极担当作为，有更多精力抓落实，制定如下规定。
一、切实精简文件 1.严控文件数量。地方和部门发文严格实行计划管理、总量管控和发文立项制度，严格控制临时性、配套类、分工类发文。年度实际发文数量一般只减不增，超过上年度的应当向上级党委办公厅（室）书面说明。议事协调机构、部门和单位不得向下级党委和政府发布指令性公文或者在公文中提出指令性要求。加强日常动态监测，防止以“红头”变“白头”、正式改便笺、多文合一等方式规避发文数量管理。 2.提升文件质量。坚持“短实新”文风，除部署综合性工作外，地方和部门文件一般不超过5000字，部署专项工作或者具体任务的文件一般不超过4000字。文件应当开门见山、直奔主题，着重提出贯彻落实的政策措施，一般不必阐述形势背景、重要意义、主要原则等内容，确需阐述的应当简明扼要；加强领导、落实责任、组织保障等内容应当精炼。配套文件应当直接提出具体落实措施，不得简单照搬照抄上位文件。
3.加强评估审查。地方和部门制发文件应当进行与为基层减负一致性评估，加强政策性、合法合规性审查，一般不提出报送贯彻落实情况、制定配套文件的要求；除专门文件外，文件原则上不对机构编制、干部配备、工资福利待遇、创建示范、达标、“一票否决”和签订责任状等事项提出具体要求。
二、严格精简会议 4.严控会议数量。召开会议严格实行计划管理。法定性、制度性会议按照有关规定执行。本系统本领域综合性工作会议，原则上每年不超过1次，各级部门召开的业务工作会议能合并的合并、能精简的精简。各级召开日常性会议应当精简务实、控制频次，可以合并研究审议的事项应当合并。对上级精神不刻意搞开会传达不过夜。未经同级党委主要负责同志批准，不得随意召开直达基层的会议（含电视电话、网络视频会议），对已直接开到基层的，不再层层召开。压减现场观摩会、推进会等频次数量。已制发文件的工作事项原则上不再专门开会部署。市县两级党委和政府对年度综合性会议加大统筹力度，防止年底年初扎堆开会，明显减少乡镇（街道）党政主要负责同志和村（社区）党组织书记、村（居）委会主任参加的会议数量。 5.控制规模规格。严控参会人员范围、层级，只安排与会议主题密切相关的单位参加，不搞层层陪会。合理确定会议规格，由分管负责同志召集部署的会议，一般不要求下级主要负责同志参会。以部门名义召开的会议，未经同级党委批准，不得要求下级党委和政府负责同志参会。不简单以出席会议领导级别对参会人员提出相应级别要求，可由分管负责同志参加的会议不要求主要负责同志参会，可由部门负责同志参加的会议不要求党委和政府负责同志参会。中央部门工作会议一般不安排市县及以下单位参会，省级部门工作会议一般不安排县以下单位参会。
6.提升质量效率。从严落实开短会、讲短话要求，地方党政主要负责同志同时参加的会议一般不同时讲话，主要负责同志讲话或者会议主报告不超过1小时，有发言安排的应当控制发言时间，不搞一般性工作汇报、表态。安排分组讨论的会议，会期原则上不超过1天半，其他会议一般安排半天以内。能采用电视电话、网络视频形式召开的会议，可不集中开会。 三、统筹规范督查检查考核
7.严格计划和备案管理。中央和国家机关各部门拟开展的涉及地方党委和政府的综合性督查检查考核事项，按年度计划执行，原则上每部门不超过1项，同类事项应当合并进行，涉及多部门的应当联合开展。加大对部门内设机构和行业系统开展督查检查考核的统筹力度，未经报备不得开展。计划外确需开展的应当一事一报。不得打包报计划、执行搞拆分，不得以调研之名行督查检查考核之实，调研结果不得作为考核问责的依据。不在部门文件、领导讲话等中设定督查检查考核事项。中央和国家机关部门开展的督查检查考核事项，一般不要求地方层层配套开展。每年年初、年中，对拟实地开展的督查检查考核事项加强统筹调度优化，错开时间和地点。除应急类的安全生产、自然灾害防治外，每个省全年平均每月接受中央和国家机关部门实地督查检查考核不超过规定次数，市县乡三级接受上级实地督查检查考核次数，由省级党委参照作出规定。省市县加强对本级督查检查考核事项的计划和备案管理。 8.改进方式方法。上级部门到地方督查检查考核调研，不得动辄要求见主要负责同志，不得频繁要求基层填表格报材料。不得将获得领导同志批示以及在刊物和媒体刊发文章信息、经验做法等作为督查检查考核内容。不把是否开会发文、拍照留痕、制作学习笔记等作为评判工作优劣的标准，不得工作刚部署就安排督查检查考核。督查检查考核原则上不召开动员会、反馈会。对督查检查考核结果，应当以适当方式进行反馈，留足整改时间。落实“三个区分开来”，统筹做好追责问责和容错纠错工作，不得以问责代替整改，未经规定程序、事实未查清之前不对干部进行追责问责，防止问责泛化、简单化。压减考核指标，压缩提供材料的文字量，突出考核重点，不层层加码，不“搭车”设置考核内容。不得随意设置“一票否决”和签订责任状事项，不得通过签订承诺书、第三方评估、满意度测评、挂牌督办等方式变相设置考核事项。不得按月度、季度频繁搞排名通报。不得以通报排名的形式变相进行考核。考核应当化繁为简，不搞“千分制”。
9.严控对基层督查检查考核总量。省市县三级党委和政府应当合理统筹对基层的督查检查事项，不得向同一地方反复安排督查检查事项，不得就同一事项层层对同一地方开展督查检查，防止多头重复、集中扎堆。县及以下单位的所有考核事项合并开展，对县、乡、村的考核分别由市、县、乡统一组织实施，其他单位不单独开展考核。 四、规范借调干部
10.不向县及以下单位借调干部。上级机关、单位原则上不得从县及以下单位借调干部。不得以工作专班、跟班学习、交流锻炼等名义变相借调干部。
11.严控向市及以上单位借调干部。上级机关、单位从市及以上单位借调干部，应当聚焦工作急需，从严控制数量。确需借调的，应当经本单位党组（党委）审批同意后，报同级党委组织部门备案。借调时间一般不超过6个月，特殊情况需要延期的，延长时间一般不超过6个月，并应当提前征得派出单位和本人同意。 五、规范政务移动互联网应用程序管理
12.清理整合面向基层的政务应用程序。中央和国家机关部门原则上最多运行1个面向基层的政务移动互联网应用程序（以下简称政务应用程序），填表报数交材料功能一般不向下延伸到县级；现有多个政务应用程序到基层的，应当逐步清理压减整合。各地区对面向县以下单位的政务应用程序进行清理整合。不得随意向基层要数据材料，需要基层填表报数交材料的，原则上应当通过省级平台报送并推动数据共享，能够通过系统自动生成或者共享获取的数据材料，不再要求基层报送、实现同类材料“最多报一次”，不得再要求重复报送纸质材料，部门不得要求另行报送。市县级政务应用程序的填表报数交材料功能，应当逐步与省级平台相应功能整合统一。 13.严格建设管理。严格政务应用程序立项审核，并纳入统一技术监管，未经信息化项目审批部门批准，不得新建。行业系统已建有统一政务应用程序的，应当向地方开放相关权限，推进垂管系统与地方平台互联互通，地方不再重复建设。除安保、应急等特殊场景规定外，其他各类政务应用程序不得设置打卡签到、积分排名、统计在线时长等强制性功能。
14.防止功能异化。不得强制推广下载使用政务应用程序，不得考核通报用户安装使用率，不得强制要求定期登录等。不得把政务应用程序异化为工作考核日常化、督查检查线上化的主要载体，不得将点赞量、网络投票数、转发量、学习时长等作为考评依据，非必要不得强制要求下级和基层单位通过政务应用程序上传工作照片、视频和轨迹等。
六、规范明晰基层权责 15.建立健全职责清单。省级党委和政府指导本地区立足实际建立健全乡镇（街道）履行职责事项清单并开展清理规范，加强清单动态管理，推动责权一致、责能一致。村（居）委会依法履行职责，不得将村（社区）作为行政执法、城市管理、招商引资等事务的责任主体。加强对“某长制”、网格员等的统筹规范，不得随意新增事项。 16.完善清单外事项准入制度。未经省级党委和政府统一部署，不得将未列入清单的职责事项擅自向乡镇（街道）下放或者采取授权、委托等形式变相下放，不得随意以落实属地管理、签订责任状、分解下达指标、考核验收、制度上墙等方式将工作任务和责任转嫁乡镇（街道）、村（社区）。对已下放的事项进行清理规范，基层治理迫切需要且能有效承接的事项继续保留，同步下放相关资源；专业性技术性强、经评估无力承接的事项及时调整上收。适合通过市场化方式提供的村（社区）公共服务事项，可依法购买服务。 17.规范工作机制、挂牌和证明事项。精简整合党政机关和群团组织设立的各类村（社区）工作机制，未经省级党委和政府批准，不得要求村级组织设立各类领导小组、委员会、工作站、协会等工作机构并挂牌、配备力量。省级党委和政府统一规定村（社区）挂牌数量、名称和式样，除法定挂牌外不得增加。党政机关和群团组织不得要求村（社区）出具缺乏法定依据的证明事项，原则上取消金融机构、社会组织等要求村（社区）出具的证明事项。
18.依法依规确定基层信访工作职责。不得简单以信访数量的多少评价基层信访工作，对已经复核的信访事项和已经依法终结的涉法涉诉信访事项，不进行排名、通报、考核、问责，使基层将更多精力放到推动矛盾排查化解、维护群众合法权益上来。
19.精简种类数量。大幅减少各种创建示范和达标活动，未经批准不得新增创建示范和达标活动以及“城市”、“之乡”、“基地”等授牌命名活动。市县级党政机关和群团组织以及乡镇（街道）不开展创建示范活动。不搞创建结果排名。 20.注重创建示范实效。创建示范活动不得脱离地方资源禀赋条件和产业发展实际，不得搞“运动式”、“作秀式”、“一阵风”，不对氛围营造提要求，不影响群众正常生产生活。参与创建示范活动的单位应当坚持节俭办事，杜绝浪费，不得举债搞创建。创建示范活动不得收取费用，不得以搞合作、拉赞助等方式变相收取费用。 21.在基层不搞达标活动。各级党政机关以及群团组织、国有企事业单位、社会组织等不得开展以乡镇（街道）、村（社区）、学校为对象的达标活动。对现有的达标活动进行清理，已经开展的期满后自行取消。 各地区各部门应当严格执行本规定，建立整治形式主义为基层减负专项工作机制，党委（党组）切实履行主体责任，党委（党组）书记带头执行并抓好贯彻落实，及时纠治本地区本部门存在的突出问题。中央和国家机关各部门应当带头落实。本规定的贯彻落实情况作为巡视巡察、新闻舆论监督等的重要内容。对违反本规定的追责问责，对典型问题予以公开通报。 本规定由中央办公厅负责解释，自发布之日起施行。此前发布的有关规定，凡与本规定不一致的，按照本规定执行。 (编辑：思雅) |
