进一步深化国企改革的目标、任务与要求

　　———根据主旨报告文稿摘编（第六七八部分）

　　1月31日，国企管理智库副理事长、首席专家李锦在第十一届国企管理年会上做主旨报告
 

　　每年的国企管理年会都在年末年初召开，我的不变主题，都是国企改革的趋势分析与预测。这属于“树根”“立魂”的事情。

　　我的预测，往往是报纸上没有的话，也是别人不说的话，是自己用心研究出来的。恪守智库的核心功能与竞争力，多提供属于“0 - 1”的智慧，说对国家有用有利有效的话，这是我的追求。尽管还有差距，我是向这个方向努力的。

　　前面讲了五个问题，应该讲进一步深化国企改革任务问题了。我这里围绕功能性改革讲进一步深化国企改革的目标、任务与要求。先立论，亮思路；再讲为什么，高质量发展这些报纸上常说的话就不说了，就讲国企功能性改革与机制性改革的不同内涵、不能融合的现象；再提出国企功能性改革与机制性改革融合的思路与任务。

　　进一步深化国企改革，以功能性改革为主导、功能性改革与机制性改革深度融合，为中国式现代化提供新动能，这是我对十五五期间国企改革的总体思路。国企功能性改革与机制性改革相脱离是当前改革深水区的突出难题。我们的改革要奔着问题去，解决这个难题，改革的成效才会明显。

　　当然，国企改革以功能性改革为核心，并非泛化的功能强化，而是要围绕“增强核心功能、提升核心竞争力”这一总牵引，聚焦关键领域精准发力，以国企功能性改革与机制性改革深度融合，推动国有经济与国家战略深度融合，锻造创新领先、功能突出、治理高效、充满活力的现代新国企。

　　1、我的思路，在2024年形成

　　这个思路，我在现代新国企那场讨论中就提出来了，当是两年前了。

　　2024年 2月20日至22日，2024（第十届）国企管理年会在北京举行。国企智库副理事长兼首席专家李锦在会上做主题报告。画面上，展示的标题是，“新一轮改革方向与方案预测”

　　在第10 届国企管理年会上，当时的经济参考网报道《第十届国企管理年会专家共议如何打造现代新国企》，有一段是这样表述的：

　　首席专家李锦表示：

　　“打造现代新国企，就要进一步实施国企改革深化提升行动，在实施中要充分明确功能使命性任务和体制机制性任务“两大任务”。第一类任务包括三个核心内容：一是完善科技创新机制，更好服务实现高水平科技自立自强；二是优化国有经济布局，更好地促进现代化产业体系建设；三是强化重点领域保障，更好支撑国家战略安全。第二类任务包括三个核心内容：一是围绕优化资源配置深化改革，进一步加大市场化整合重组力度；二是围绕提升活力效率深化改革，进一步完善中国特色国有企业现代公司治理和市场化运营机制；三是围绕完善监管服务深化改革，进一步健全以管资本为主的国资监管体制”。

　　这里，科技创新、经济布局与现代化产业体系建设、战略安全，属于功能性改革；市场化整合、现代公司治理和运营机制、国资监管体制，属于体制机制性改革。再加上党的领导与党的建设，多种所有制共同发展，差不多就是8 条，基本上是一个国企改革顶层设计方案的雏形。

　　这是讨论现代新国企的思路。这两年形势又向前发展了。不过，当时的预测表明我的改革思路与方向，是早就明确的了，有一条脉络。

　　2、国企功能性改革与机制性改革的不同意思

　　功能性改革，是聚焦国企"干什么"的问题，围绕战略安全、产业引领、国计民生、公共服务等核心功能，调整布局结构，优化资源配置，服务国家战略需求 。属于方向问题。

　　机制性改革，是聚焦国企"怎么干"的问题，完善公司结构治理、市场化经营机制、三项制度改革等，破除体制机制障碍，激发企业活力。属于动力问题，也是做法问题。

　　二者是相辅相成的关系功能性改革是方向与目标，机制性改革是保障与手段；脱离机制支撑的功能改革难以落地，脱离功能导向的机制改革易偏离方向。这个问题，下面还要讲的。

　　那么，脱离状况的具体表现有哪些？

　　"两张皮"现象突出：功能性改革与机制性改革"敲锣卖糖各干一行"，缺乏协同设计与联动推进 。如战略布局调整后，考核、激励、用人等机制未同步优化；三项制度改革，是讲了30多年的事情了，推进中，并未与功能定位精准匹配。

　　功能定位与治理机制不匹配：部分国企功能定位模糊，核心功能动态调整机制缺失；治理结构行政化色彩浓厚，董事会职权落实不到位，与功能导向的决策需求脱节。

　　市场化机制"表层化"：机制改革"形似神不似"，三项制度改革流于形式，"能上能下、能进能出、能增能减"未真正实现；激励约束与功能目标脱节，短期效益考核挤压长期战略投入 。

　　考核评价体系失衡：功能导向的考核评价体系不成熟，非经济指标量化难；"一企一策"考核落地参差不齐，国资监管穿透性与精准性不足，导致功能目标与经营行为脱节 。

　　改革推进协同不足：系统性改革短板明显，部门间、层级间、区域间改革不平衡；央企与地方国企、东部与中西部国企功能实现能力与机制完善程度差距大 。

　　3 、两相脱离的深层原因与危害

　　认识偏差：部分人将改革简单等同于"机制调整"加"功能布局"，忽视二者协同；对"核心功能在前，核心竞争力在后"的逻辑理解不深 。

　　利益固化：机制改革触动既得利益，阻力大；功能调整涉及资源重新分配，易引发部门与企业抵触，导致改革碎片化推进。

　　路径依赖：长期以机制改革为主，形成惯性思维；功能性改革启动时间短，配套机制建设滞后，难以快速适配新的功能定位。

　　权责边界模糊：政企不分问题仍存，出资人表面赞同"管资本为主"，实际固守传统行权方式；企业自主决策空间受限，难以根据功能定位灵活调整机制。

　　配套政策不完善：功能导向的考核、薪酬、容错等政策不健全；非经济指标评价体系缺失，导致企业"重短期效益、轻功能价值" 。

　　两相脱离带来的危害，有哪些呢？

　　功能落地难：战略安全、产业引领等核心功能缺乏机制保障，难以充分发挥；部分领域功能发挥不充分，与国家战略需求适配度不足 。

　　效率与活力不足：机制改革偏离功能导向，资源配置效率低；企业大而不强，缺乏市场竞争力，多项效率指标落后于行业平均水平。

　　多重目标冲突：战略功能与短期效益失衡，企业陷入"既要又要"的治理困境；决策易受行政干预，市场化经营机制难以真正建立 。

　　改革成效打折：系统性改革不足，难以形成合力；深化提升行动目标难以全面达成，影响国有经济战略支撑作用发挥。

　　国企功能性改革与机制性改革相脱离是当前改革深水区的突出难题，本质是目标与手段、方向与保障的失衡。破解这一问题，需坚持系统观念，以功能定位为引领，以机制创新为支撑，推动二者深度融合，方能真正增强国企核心功能、提升核心竞争力，为中国式现代化提供有力支撑。

　　4、国企功能性改革的目标

　　完善国企功能定位体系：建立核心功能体系、动态评价与调整机制；提升分类施策的精细化水平；厘清不同类型国企的功能边界

　　健全功能实现的体制机制保障：推动治理机制与功能定位深度适配；探索柔性化、项目化的组织运营模式；完善功能导向的市场化激励机制

　　强化核心功能的落地能力：推动科创功能与产业引领功能深度融合；提升国计民生与公共服务功能的精细化水平；筑牢战略安全领域的功能支撑

　　构建更加精准的功能导向考核监管体系：完善非经济指标的量化考核方法；深化“一企一策”考核的落地实施；构建智能化、穿透式的国资监管体系

　　推动区域间功能性改革协同推进：强化央企对地方国企的引领带动；因地制宜制定地方国企功能定位；加大对中西部国企功能实现的政策支持

　　2026年 1月31日，（第十一届）国企管理年会在北京举行。国企智库副理事长兼首席专家李锦在会上做主题报告。画面上，展示的标题是，“国企功能性改革趋势与重点”

　　5、深化国企功能性改革的任务

　　进一步深化国企改革，要围绕“功能”两个字来说话。

　　  其一，牢牢把握战略使命，深化国资国企分类改革。分类是新时代全面深化国有企业改革的前提。在现代化新征程上，进一步深化国资国企改革，需要牢牢把握国有企业在推动中国式现代化中的战略使命，进一步深化分类改革，为推动中国式现代化和经济高质量发展提供重要的制度保障和强大动力。具体而言，应进一步明晰不同类型国有企业功能定位，建立国有企业履行战略使命评价制度，深化分类改革和完善分类考核评价体系，具体界定每个企业的核心功能，尤其是要明确国家安全性、公共服务性、应急性、公益性、战略性、前瞻性业务，具体形成动态性业务目录清单，推动国有资本向国家安全、国民经济命脉、公共服务、应急能力、公益性领域等集中，向新质生产力领域集中。

　　  其二，推动功能定位精准化，完善分类施策体系。进一步明晰不同类型国有企业的功能边界，建立核心功能动态调整机制，根据国家战略需求和产业发展变化，及时优化国企的功能定位；深化功能导向的考核评价改革，在“一企一策”基础上建立国有企业履行战略使命评价制度，开展国有增加值核算，将功能实现成效与经济指标并重，真正实现“功能导向、分类考核、精准评价”。

　　   其三，推进国有资本布局优化，强化功能实现的载体支撑。严格落实国有资本“三个集中”要求，建立健全国有经济布局优化和结构调整指引制度，完善主责主业管理，坚决退出非主业非优势业务；以战略性重组和专业化整合为抓手，聚焦稀土、新能源、高端装备等关键领域化解行业内卷，在人工智能、生物制造、商业航天等前瞻性战略性新兴产业加快布局，通过资源整合提升国有资本服务国家战略的整体效能。

　　   其四，强化科技创新与产业创新深度融合，夯实产业引领和科技突破功能。健全国有企业原始创新的制度安排，加大基础研究和前沿技术研发投入，打造一批原创技术策源地和科技领军企业；完善科技创新激励机制，规范用好股权激励、分红等政策，建立创新容错机制，激发科研人员的创新活力；发挥国企“链主”作用，组建创新联合体，推动产业链上中下游、大中小企业融通创新，加速科技成果向现实生产力转化，助力解决“卡脖子”问题，培育新质生产力。

　　   其五，推动治理机制与功能定位深度适配，提升功能实现的治理效能。持续完善中国特色现代企业制度，深化“一表多单”权责清单体系落地，根据企业功能定位差异化推进董事会建设，拓宽外部董事来源，让董事会真正成为企业战略决策的“司令部”；在承担战略创新、应急保障等功能的国企中，探索更加灵活的组织模式和运营机制，在新兴领域推行柔性化、项目化运作，打破部门墙，形成“稳定平台+敏捷前台”的复合型组织能力，提升对市场和战略需求的响应速度。

　　   其六，深化监管体制改革，构建功能导向的国资监管体系。持续推动国资监管从“管企业”向“管资本”转变，强化穿透式监管和智能化监管，构建上下贯通、实时在线的国资监管体系，防止国有资产流失；增强监管的战略协同性，推动各监管部门围绕国企核心功能实现形成监管合力，对处于战略培育期、研发投入期的企业给予更大的考核包容度，注重长期价值和功能价值考核。

　　  其七，强化国计民生保障和战略托底功能，彰显国企的社会价值。推动国有企业在能源、粮食、交通、通信等基础领域持续提升保供能力，做好民生服务和公共产品供给；主动对接国家区域协调发展战略、乡村振兴战略等，优化重大生产力布局，在老少边穷地区、重点发展区域加大投入；深入推进绿色低碳转型，加快重点行业节能降碳改造，助力“双碳”目标实现，让国有企业的功能价值体现在服务经济社会发展的方方面面。

　　实际上，这是一个以功能性改革为主导、功能性改革与机制性改革深度融合，为中国式现代化提供新动能的改革方案。我的两条建议，被写进2025年政府工作报告。这就是建立健全国有经济布局优化和结构调整指引制度，建立国有企业履行战略使命评价制度。今年建议加上一句“功能性改革与机制性改革深度融合”。

　　来源：中外网