从为增长赛跑到为共治而转型——地方政府治理路径重构
 

　　金思宇/文


 

　　引言：财政契约重塑下的地方博弈逻辑
 

　　1994年分税制改革重构了中央与地方的财政关系，增值税75%归中央、25%划归地方的制度设计，深刻影响了地方政府的资源配置逻辑。在税基受限的背景下，地方政府逐渐形成以招商引资为核心的“增长驱动模式”——通过土地出让、税收优惠和政策补贴吸引企业投资，以扩大有限的增值税分成收入。这种制度性安排催生了张五常所称的“县际竞争”现象：地方政府在“资本可以为负”的博弈中展开激烈竞赛，推动中国经济实现超常规增长。然而，当高质量发展目标取代传统增长范式时，这种以GDP为核心指标的晋升锦标赛模式，逐渐显露出与新时代治理需求的结构性冲突，成为亟需破解的制度性难题。

　　2025年7月发布的《地方党政领导干部生态环境保护责任制规定（试行）》标志着地方政府治理逻辑的根本性转变。文件明确要求“党政同责、齐抓共管”，将生态环境保护纳入政绩考核的核心指标，直接回应了传统“唯GDP论”的弊端。这一政策与2025年8月多地推行的育儿补贴制度、公积金政策优化等民生新政共同构成地方政府治理转型的“三驾马车”——从“经济增长优先”转向“生态、民生、发展协同推进”。
 

　　一、竞争模式的演变：从“单线冲刺”到“多维博弈”的困局
 

　　分税制初期，地方政府通过土地财政与招商引资迅速积累资本，形成了“超增长”阶段。但随着中央对生态、创新、民生等指标的考核权重提升，地方政府的竞争逻辑正经历深刻转型：从单一追求GDP增速的“短跑竞赛”，转向兼顾经济增长、环境保护、社会治理等多重目标的“多维度障碍赛”。然而，旧有激励机制与新目标体系之间存在显著错位——GDP仍是最易量化的考核标准，而绿色转型、科技创新等指标则难以在短期内量化评估，导致地方政府仍倾向于追逐“显性政绩”。这种矛盾催生了“内卷式竞争”：部分地区为完成考核任务，陷入低水平重复建设、恶性补贴竞赛的泥潭，甚至破坏全国统一大市场的公平性。

　　⒈现实困境：

　　⑴资源错配风险：部分地方政府为争夺项目，竞相降低土地价格、提供税收返还，导致资源向低效领域倾斜。

　　⑵政策套利空间：区域间政策差异化引发“政策洼地”争夺，削弱了统一市场规则的约束力。

　　⑶民生政策执行偏差：育儿补贴等普惠性政策被部分商家借机抬价抵消，政策红利未能精准落地。

　　⒉典型案例警示：

　　⑴山西平鲁区新能源项目：计划投资25亿元的项目签约仅4个月，实际新开工率不足六成（63.64%），暴露低效投资风险。

　　⑵贵州安顺“政绩工程”：未经科学论证的双龙项目试运营4个月即停业，直接损失超2.7亿元。
 

　　二、制度根源与现实挑战：财政契约失衡下的竞争惯性
 

　　地方政府竞争的本质，是分税制下“财权上移、事权下移”的结构性失衡。1994年改革将主体税种集中于中央，而地方财政收入依赖有限的税基和土地出让金，迫使地方政府不得不依赖招商引资和土地财政维持运转。这种模式衍生出“土地—债务—基建—产业”的循环链条：通过低价供地吸引企业，以土地出让金偿还债务，再以基建投资拉动GDP增长。但这一路径在推动城市化的同时，也积累了地方债务风险、环境透支和产业同质化等问题。更严峻的是，这种竞争逻辑与“以人民为中心”的高质量发展目标存在根本性张力——当官员将主要精力投入“赛道竞争”时，基层公共服务、社会治理等“非显性”任务往往被边缘化。

　　⒈数据佐证：

　　⑴安顺市2024年1-5月重点项目完成投资137.78亿元，但部分资金流向低效项目。

　　⑵平鲁区2024年计划开工176个项目，实际仅完成112个。

　　⒉政策回应：

　　⑴财政政策升级：2025年中央财政通过新增专项债券和超长期特别国债，推动消费品以旧换新和绿色转型，试图缓解地方财政压力。

　　⑵法治化治理：福建省“从山顶到海洋”的生态治理大格局和埇桥区“五抓五持续”法治政府建设，为地方治理提供了制度化范本。
 

　　三、转型路径：从“赛跑”到“共治”的制度重构
 

　　破解地方政府竞争困境，需从财政契约、考核机制和治理逻辑三方面推动系统性改革：

　　1. 重构财政分配契约

　　⑴动态调整税收分成比例：扩大转移支付规模，缓解“财权—事权”矛盾。

　　⑵规范土地财政：遏制非理性竞争。

　　⑶强化生态补偿机制：横向生态补偿覆盖更多流域。

　　2. 优化官员考核体系

　　⑴降低GDP权重：增加绿色GDP、居民收入、科技创新等指标。

　　⑵建立跨周期考核机制：避免短期行为。

　　⑶落实生态责任制：安徽模式通过“党政同责”倒逼干部摒弃牺牲环境换取增长的短视行为。

　　3. 强化市场化导向

　　⑴减少对微观经济的直接干预：推动要素市场化配置改革。

　　⑵通过“放管服”优化营商环境：河北“双盲”评审（[3]）和重庆“一业一证”以制度型开放取代低效补贴。

　　4. 完善监督与协同机制

　　⑴建立跨区域协调平台：防止“政策套利”和恶性竞争。

　　⑵加强地方债务监管：防范系统性风险。

　　⑶技术赋能治理：辽宁与上海的AI治理规范为技术创新划定边界，避免技术异化风险。
 

　　四、政策与实践的融合：从“赛跑”到“共治”的新逻辑
 

　　上述政策共同指向一个核心趋势：地方政府治理正从“以GDP为核心”的单一竞赛，转向“法治化、生态化、智能化”的多维共治。金思宇如是说。例如：

　　- 生态优先（安徽模式）通过责任制倒逼绿色转型，替代传统“规模焦虑”；

　　⑵法治化营商环境（重庆方案）以制度型开放取代低效补贴，降低企业成本；

　　①AI治理规范（辽宁与上海）为技术创新划定边界，避免技术异化风险。

　　这些政策不仅为地方政府提供了转型工具，也重新定义了“政绩”的内涵——从“看得见的增长”转向“可持续的发展”。未来，中央与地方的财政契约、考核机制和治理理念需进一步协同，才能真正实现“为增长而赛跑”向“为共治而转型”的跨越。
 

　　结语：从“零和博弈”到“共同体治理”
 

　　地方政府竞争机制曾是中国经济奇迹的重要推手，但其副作用在高质量发展阶段日益凸显。破解“为增长而赛跑”的困境，需要跳出“零和博弈”的思维定式，转向“共建共享”的治理理念。正如周黎安教授所言，地方政府竞争的有效性在于其与高质量发展目标的兼容性——未来的改革方向，应是让地方政府在“多目标锦标赛”中，从“运动员”转变为“服务者”，从“单打独斗”走向“协同共治”。唯有如此，才能实现经济、社会与生态的可持续发展，真正破解“GDP涨了，我们却越忙越穷”的困局。
 

　　参考文献：
 

　　1. 新华时评·年中经济观察：充分释放财政政策推动高质量发展的效能（2025年07月25日）

　　2. 华夏时评：以“超预期”政策，全方位扩大内需（2025年08月01日）

　　3. 冀时评|政策护航河北民营经济新发展（2025年08月08日）

　　4. 岱下时评|以“政策组合拳”构建生育友好型社会（2025年08月08日）

　　5. 新华时评：别让政策红利被市场吞噬（2025年08月09日）

　　6. 构建从山顶到海洋的保护治理大格局！福建省委、省政府发布重要实施意见（2025年08月09日）

　　7. 中共中央办公厅 国务院办公厅印发《地方党政领导干部生态环境保护责任制规定（试行）》（2025年08月09日）

　　8. 埇桥区“五抓五持续”释放法治政府建设效能（2025年08月08日）
 

　　（作者金思宇系经济学家、中国政策科学研究会特邀研究员、泛亚智库学术委员会主任、中国合作贸易企业协会数字经济专业委员会顾问、远望智库产业顾问）