其次，公共服务与基层政府的碎片化。作为多中心模式的题中之意，基层区域的多元化势必要求基层政府具有相对独立的地位与相对全面的职能以实现当地公共管理和服务提供的充分自给，然而这一趋势的最大副作用就是公共服务和基层政府的双重碎片化。解决公共服务相对简单，主要是通过加大财政投入促进基础设施建设。其实，中国城市和小城镇改革发展中心主任李铁在“2014中国新型城镇化低碳发展高峰论坛”上提出的提高公共服务供给、优化户籍理念、促进基础设施建设、推动土地制度改革等均是围绕该问题展开。然而更为棘手的问题其实是基层政府的碎片化：第一，它将导致政府效率目标设置的偏颇，即在全局效率和基层区域效率之间形成不良的博弈关系，最终延滞整个城市化进程;第二，基层政府的相对独立性加大了政府间协调和治理的行政成本，同时放大了政府间信息不对称的消极效应;第三，碎片化对顺德未来“以服务业置换制造业”的发展规划形成直接阻碍——即使如李铁主任所言能够通过轨道交通建设来拉近空间距离，但在制度层面消弭碎片化的隔阂显然更加任重道远。

　　最后，立法权的缺席。虽然顺德已经获得了相当于地级市的行政权限，但却并不能因此获得“地方立法权俱乐部”的入场券。根据《立法法》第63条的规定，除四大直辖市外，我国具有立法权的城市包括省会(首府)城市、经济特区所在地的市和国务院批准的较大的市。这就意味着，仅仅作为佛山市一个辖区的顺德，在新城市化改革过程中的一系列决策、原则和规范将只能通过政策的方式加以明确。在法治中国理念蔚然成风尤其是聚焦于法治建设的十八届四中全会的大背景下，未能搭上法治快车无疑将成为顺德模式在探索和推进过程中的重大阻碍。

　　法治必得出场：顺德新城市化的可能道路

　　将城市化进程全面引向法治化轨道，在立意设计上大胆创新，在规划实施上依律而行，在问题处理上遵循规范，在权力运行上依法监督。

　　第一，法治主导的中国特色城市化理论。从十六大“全面繁荣农村经济，走中国特色城镇化道路”，到十七大“积极稳妥地推进城镇化”，再到十八大“坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进”，“中国特色”始终在我国城市化顶层设计中占据重要地位。这就要求，其一，城市化进程必须立足于我国实情，既对大多数地方的传统城市化进程客观认知，又对北上广等地从传统城市化向新城市化的过渡充分重视，还要对顺德这样对新城市化模式的先期探索大力支持。其二，批判地对待包括理论思潮在内的西方经验，注重对舶来要素的微观甄别和剖析，打破既有思维格局，对有利要素的重新整合以使其最大限度适应中国的“制度水土”。其三，将城市化进程全面引向法治化轨道，在立意设计上大胆创新，在规划实施上依律而行，在问题处理上遵循规范，在权力运行上依法监督。2011年已经形成的中国特色社会主义法律体系能够为前述方案的落实提供一定程度的制度支撑。

　　第二，科层传统与区域协作的法治选择。对横向府际关系的整合，传统上主要依托纵向科层关系的贯彻，即共同上级在该整合路径中扮演重要角色。但其弊端也较为明显：一是极大遏制了地方政府主动性和灵活性的发挥，二是纵向层级的双向运行对行政效率的抵消作用明显，三是对京津冀协调发展、顺德小城市群发展这类新问题的应对乏力。笔者以为，最有利的替代方案在于区域协作关系的全面建立，并最终在横向府际关系中形成对等、互利、协同、共赢的新格局。目前，区域一体化、行为联邦制等视角下的横向府际协议并不鲜见，未来发展的重点在于如何将这类政府间“意思自治”的合同全面纳入法律控制之下，确保权力运行不会因为彼此利益的诱导而扭曲乃至僭越，这也在事实上契合了新区域主义的主旨。

　　第三，在既有法律框架内将地方权力用足用好用活。虽然顺德尚无地方立法权，但既有法律已经为其城镇化的法治化实施提供了一定基础。如以同城市化关联最为密切的城乡规划来说，《城乡规划法》第15条规定了制定主体和批准主体：“县人民政府组织编制县人民政府所在地镇的总体规划，报上一级人民政府审批。其他镇的总体规划由镇人民政府组织编制，报上一级人民政府审批。”第17条规定了规划的范围：“城市总体规划、镇总体规划的内容应当包括：城市、镇的发展布局，功能分区，用地布局，综合交通体系，禁止、限制和适宜建设的地域范围，各类专项规划等。规划区范围、规划区内建设用地规模、基础设施和公共服务设施用地、水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护、自然与历史文化遗产保护以及防灾减灾等内容，应当作为城市总体规划、镇总体规划的强制性内容。”这都为城市化进程提供了相应的规范支持。又如对于更为宏观的社会发展规划来说，根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第8条和第59条的规定，审查、批准、执行、监督也同样由本地方人大和政府自行完成。可见，将既有法律规定的地方权力用足、用好、用活，就能够在一定程度上确保城市化进程的法治方向。

　　第四，立法权困境的消弭。对于没有地方立法权的城市而言，其立法需求的解决方式有二。一是直接获得立法权。今年六月笔者曾在《检察日报》撰文指出，根据《立法法》第63条的规定以及十八届三中全会《决定》“逐步增加有地方立法权的较大的市数量”的要求，近来温州、东莞等地竞相“申大”的浪潮已然成为地方立法权扩大化趋势的重要表征。但顺德作为市辖区，目前并不具有成为“较大的市”的可能性。虽然恢复其县级市的地位可能在《立法法》中具有一定的解释空间(依照“经济特区所在地的市为较大的市”的规定，喀什特区所在的喀什市可能被解释为县级“较大的市”)，但就可行性来说，顺德的立法需求可能要寻求第二种方式的满足——外部立法。广东省具有地方性法规和地方规章的制定权，是有权因应顺德立法需求而出台相应规范的最近一级地方，而2011年广东对顺德直管体制的确立，无疑也使得这一外部规范供给通道进一步畅通。当然，既然是新城市化模式的先行先试，那么能否通过广东省人大的直接授权而使顺德获得一定程度的本地立法权限，同样是值得考虑的选项。 (编辑：admin)