“国家级新区由于在体制机制上本来就有所创新，假如当地存在新区的话，它应该是承接自贸区的良好区位。”北京大学教授、中国区域经济研究中心主任杨开忠对21世纪经济报道表示。

　　当然，在地方对自贸区热情高涨的同时，对于一些条件不成熟的地方，或者需要等待自贸区逐次推进的地方，国家级新区仍具有相当的诱惑力。一旦获批为国家级新区，在土地指标方面将有更宽松的条件，还将获得省级经济社会管理权限，对于地方的招商引资能起到不小的推动作用。

　　3.新区功能定位争议

　　在自贸区的冲击下，由于二者定位、功能不同，新区仍存在生存空间，而且也是很多地方政府现实的最优选择。

　　不过，比起经过长期磨合的传统开发区来说，新区面临的问题不少，除了现实发展中的矛盾外，在新区的概念、定位等理论层面也存在争议与质疑。

　　“新区概念不是很规范，内涵也不一样。”肖金成认为，国家级新区首先应该是产业聚集区，其次应该是新城区或新城市，应该是国家、地区、城市的新经济增长极，是大城市周边的反磁力中心。杨开忠也认为，新区就是带动区域发展的城市型增长极。

　　长安大学城市研究所所长王圣学则表示，国家级新区的性质、规模、发展目标、管理权限，都需要搞清楚，比如新区是由省级政府管理还是地市政府进行管理，一旦处理不当容易造成省市矛盾。

　　在获批的11个国家级新区中，各自规划方案和目标定位都不尽相同。当然，这种状况与区域政策实行分类指导有关。国家发改委副秘书长范恒山曾表示，只有分类指导才能增强政策的针对性和有效性，才能发挥比较优势，增强区域的核心竞争力。

　　就专家观点而言，比较一致的是，认为新区是城市型增长极，既有传统开发区集聚产业的功能，又有城市功能，推动产城一体、产城融合发展。

　　肖金成表示，当前一些大城市的城市病严重，新区的一个功能就是吸引产业、人口集聚，减轻、疏解大城市中心区压力，防治城市病。而其增长极的职能则要求开发的范围不能过大，否则不利于要素、资源高度集聚。要培育一个增长极，地方也要拿出真金白银进行投入，范围过大的话，地方投入成本太大。

　　不过，目前这么多国家级新区面积小的也有800多平方公里，大的有2000多平方公里。其中广州南沙新区、甘肃兰州新区、陕西西咸新区面积都在800多平方公里，上海浦东新区、重庆两江新区、浙江舟山群岛新区、贵州贵安新区、四川天府新区面积都在1000~2000平方公里之间，天津滨海新区、青岛西海岸新区和大连金普新区面积都在2000平方公里以上。这些只是陆域面积的比较，一些沿海新区规划中还包括海域面积。

　　在这么大范围内进行开发，其强度甚至相当于建设一座新城市。即使在天津这样的沿海发达城市，经过近十年开发，投入不少大企业、大项目，滨海新区的人口密度仍与天津主城区的水平相差不少。而对于中西部地区的新区来讲，要进行如此规模的城市化开发，其投入成本、建设周期以及困难程度可想而知。

　　而在中国经济迈入新常态，过去高速增长态势不再的情况下，新区面临最实际的问题就是招商引资难度加大，企业投资能力与意愿下降，政府债务风险增加等困难，这也是各地新获批新区面临的棘手问题。

　　肖金成认为，只有通过产业聚集才能带来人口聚集，不能单纯依赖房地产经济，要产城互动发展，没有产业就会产生问题，出现空城、死城现象。

　　4.“做实”新区发展权限

　　国家级新区获批之后，对于地方来说，一个颇为看重的就是省级经济社会管理权限。新区由谁来管，怎么管，成为当前行政体制下一个突出的问题。

　　肖金成告诉21世纪经济报道记者，天津滨海新区也碰过到这个问题，刚开始滨海新区只管规划、开发和招商，下面还有三个行政区塘汉大(塘沽、汉沽、大港)，不属于新区而是隶属于天津市管辖，这就产生很多问题。

　　但通过行政体制改革，先是将塘汉大合并为滨海新区，再是撤销塘汉大工委和管委会，由滨海新区区委区政府统一领导街镇，调整行政区划，进行机构改革调整，解决了这一问题。

　　这除了国务院的批准之外，还需要考验地方的改革勇气和智慧。就滨海新区的行政体制改革而言，新区内部人士都认为这不是一件轻松的事情，其间废除、调整多家行政单位，涉及诸多官员和普通公务员的切身利益，直到现在行政体制改革工作还在继续深化。

　　对于滨海新区来说，成为一级政府之后，也就可以将新区按照一座城市来打造，在行政职务上，滨海新区区委书记、区长宗国英曾兼任天津市副市长，现在又成为天津市委常委。改变旧有行政体制之后，束缚滨海新区发展的矛盾大大减少，不过，这一经验很难复制到其他新区。

　　目前，除了浦东新区和滨海新区完成开发区向一级政府的转变之外，其他国家级新区还未看到这种希望。这并不妨碍一些地方开始把新区做实，赋予其城市的权限，不过在涉及跨行政区的地方，这种做法往往造成新区与行政区之间的矛盾。

　　这些矛盾也是传统开发区所遭遇过的，开发区轻装上阵只负责招商引资发展经济，而社会事务管理的包袱则甩给行政区，如果二者利益得不到平衡，就会造成开发区与行政区的矛盾。

　　这种矛盾表现最突出的就是在征地拆迁上，行政区不予配合，开发区有项目也无法落地。即使项目最终能落地，在基础设施建设和衔接上行政区不配合，比如常见的断头路等，使得项目无法真正运转。

　　国家发改委国土开发与地区经济研究所所长肖金成认为，新区应该把规划区、行政区、功能区一体化，就是把行政区放在新区下面，做实新区。因为在新区这么大范围进行开发，必然会碰到行政体制问题，不解决就不能前进。行政体制不统一，各种错综复杂的矛盾就会浮现，造成行政区和功能区的分割，各搞各的。

　　不过陈耀认为，虽然行政管理体制问题对新区是件麻烦事，不调整的话将会面临土地开发、招商引资等方面的混乱无序状态，但不一定要走浦东新区和滨海新区那样成为一级政府的路子。

　　在理顺新区体制的过程中，应该如何保护行政区的正当利益，也是一个无法回避的问题。王圣学认为，应该像传统开发区和行政区之间进行利益分成那样，新区也应该与行政区进行利益共享，而非单靠行政命令来强行推进。 (编辑：admin)