长期制度建设则应从根源上遏制举债冲动，规范举债行为。具体措施可以包括，通过改进政绩考核体系，强化对地方官员的“债务问责”;改善地方财政治理，以民主程序强化预算约束;发行公开透明的债券，让市场和投资者约束政府举债行为。

　　地方政府的杠杆率之所以难降，很大程度上是因为单纯以经济增长评价政绩的考核体系，“激励”地方官员只为在任期间的GDP负责，而不必担心新增多少债务。

　　此次中央经济工作会议提出，明确责任落实，省区市政府要对本地区地方政府性债务负责任;强化教育和考核，从思想上纠正不正确的政绩导向。

　　这方面的政策变化，已经在12月9日中央组织部印发的《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》(下称《通知》)中得以体现。《通知》首次把政府负债作为政绩考核的重要指标，提出强化任期内举债情况的考核、审计和责任追究，防止盲目举债搞“政绩工程”。对于各级地方政府多年来存在的“新官不理旧账”“吃子孙饭”等痼疾，《通知》指出将考核积极化解历史遗留问题的情况。

　　当然，考核和问责最终会对地方政府举债产生多大约束，还取决于政府债务作为政绩考核指标如何设计、在考核中占多大比重以及将对考核不合格者作出怎样的惩戒。

　　多位分析人士认为，省级政府负责和债务纳入政绩考核，将对地方政府举债产生较强的现实约束力。江苏省东台市财政局在部署2014年工作时提出，严格执行新增债务市长一支笔审批制度。

　　中央经济工作会议还提出，加强源头规范，把地方政府性债务分门别类纳入全口径预算管理，严格政府举债程序。

　　全口径的债务预算，不仅应包括财政部代理发行或地方政府自行发行的地方政府债券，还应该包括以政府融资平台名义举借的债务。

　　赵全厚认为，债务纳入全口径预算管理，还有一系列的准备工作要做。关键问题是，纳入预算必须有预算单位，如果政企分开，一些企业不属于预算单位，借债主体不一定是预算主体，如果要纳入预算可能就必须承认有些单位是预算单位。

　　政府负有担保责任的债务如何列入预算，也是难点。赵全厚说，担保债务的或然性太大，到底是按债务的90%还是10%列入预算?

　　在推进新型城镇化的过程中，为避免与防控债务风险的目标冲突，应尽快建立规范、透明的地方政府举债融资机制，公开发债的“前门”，应该开得更大一些。

　　国务院发展研究中心宏观经济形势研究课题组建议，适当加大国债发行量，替换地方政府的部分存量债务。

　　2009年至2011年，财政部代理地方政府发债额均为2000亿元，2012年增至2500亿元，2013年为3500亿元。赵全厚认为，为表示支持城镇化，明年财政赤字应结构性调整，财政部代理发债规模可以趋稳或者稳中上升。

　　城镇化融资求解

　　从中央城镇化工作会议透露的信息看，新型城镇化的资金来源不仅仅依靠地方政府举债，还将从完善财税体制、政策性金融机构改革和鼓励社会资本参与等渠道，保障资金可持续。

　　李燕认为，融资平台的问题，主要是因为它承担了地方政府本来应该做的事情，建议未来把应由地方政府承担的职责交还给地方政府，逐步进行融资平台的去杠杆化。

　　城镇化工作会议提出的第一个资金来源是，完善地方税体系，逐步建立地方主体税种，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。

　　这两项制度建设有助于适当增强地方政府的财权和财力，提高地方政府事权与财力的匹配程度，增强其履行公共服务职责的能力。

　　目前营业税是地方税体系的第一大税，收入规模近1.6万亿元，占税收总收入的比重为15.6%。未来“营改增”完成后，营业税作为一个税种将消失。随之而来的问题是，哪个税种能够成地方主体税种。对此，各方说法不一。

　　兴业银行首席经济学家鲁政委指出，从成熟经济体来看，房地产税是地方税收中最主要的来源。

　　但国家税务总局原副局长许善达认为，房产税难以成为地方主体税种。他在接受财新记者采访时建议，把国内消费税从生产环节转到零售环节征收，再加上在零售环节征收的车辆购置税，把这两个属于中央的税种划给地方。

　　新型城镇化的第二个资金来源是，建立健全地方债券发行管理制度。鲁政委认为，这意味着未来将修改《预算法》，允许地方政府独立发行市政债。

　　市政债主要有两类，一类是“一般责任债券”，由地方政府承诺以财政收入偿还;一类是“收益债券”，是由特定项目现金流来偿还债务。鲁政委认为，在完善的地方举债机制建立之前，后者可以先行推出。

　　但赵全厚认为，此处措辞用“地方债券”而不是“地方政府债券”，表明这方面存在争议。“地方债券”可能包括几种，一是可能允许地方政府自主发债，二是财政部代发债，三是城投债，第四甚至可能包括土地资产支持的证券化发行。

　　“这个提法可以把未来五到十年的每种改革试验都包容进来。可能是先发城投债、代发债，未来逐步过渡到独立的市政债，或者可能是先发有收益的市政债，逐步过渡到一般责任市政债。”

　　第三个资金来源是，推进政策性金融机构改革，发挥好现有政策性金融机构在城镇化中的重要作用，同时研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构。

　　但世界银行东亚与太平洋金融发展局首席金融专家王君认为，这不是解决问题的根本办法。他在第四届财新峰会上指出，仓促成立政策性金融机构，有可能存在的风险远远大于带来的好处。

　　此外，中央城镇化工作会议还指出，放宽市场准入，制定非公有制企业进入特许经营领域的办法，鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营。并且，要处理好城市基础设施服务价格问题，既保护消费者利益，又让投资者有长期稳定收益。

　　鲁政委认为，调整目前过低的公共服务价格后，相当一部分基础设施项目在商业上变得可持续，能够成为吸引民间资本的因素。

　　赵全厚说，无论采取哪种融资方式，要尽可能期限匹配，中长期项目尽可能通过长期资产管理公司和民间资本管理公司，甚至搞股权融资。 (编辑：admin)