非正式规则的盛行抑制了正式规则在中国的生长，这也是其他城市政府法治建设难以进步的主因。虽然广州相比之下胜出，但非正式规则破坏法治的大环境仍然存在，权力和法律的竞争仍在继续，建设法治政府还需要继续努力。

　　去年底由中国政法大学法治政府研究院、法治政府协同创新中心发布了《中国法治政府评估报告(2013)》。首次针对全国法治政府建设水平的整体评价，在此次评估中，广州市人民政府评估总分234.43(满分为300分)，在参加评估的53个较大城市中排名第一位。

　　实事求是地说，在建设法治政府的社会基础和环境方面，广州确实比中国的其他城市领先一步。所谓法治政府，指的是法律能够提供可靠的手段来规范政府权力的行使，及保障公民自由合法地享用属于自己的权利，而免受其他人专横意志的摆布。在这个意义上，也许制定规则和制度是容易的，但涉及到制度的应用却要复杂得多。广州的有利之处不在于政府制度设计有多么先进——在一个单一制国家里，地方政府的制度规则不可能相差太远——而是因为制度执行的环境差异所致。

　　法治政府任务其实不可能单独由法院来完成，甚至不可能单独由政府来完成。因为法治所依赖的不但是制度层面的一整套规章和程序，更体现于行为选择层面，即政府对制度的执行、民众对制度的服从，民众对政府的监督等。广州法治政府真正的基础正是在这里：普通广州人不善言辞，却敢批评政府，这也成为本地媒体的性格;积极参与公共事务的公民成为公车私用的义务监督员;有专业拍砖网民通过现场录音的方式批评政府窗口服务的态度;也有在读大学生和中学生通过送鸭梨、画拇指等创意方式向政府政策提出批评。让权力运行在法治框架之内，运行在阳光底下，这经历了一个民众参与、受挫和坚持参与的过程。

　　对于本地政府来说，其对上述民间压力的反应并非辩解和恼怒，很多时候会选择从善如流。如出台国内首部规范政府信息公开的地方政府规章、首部全面规范行政执法自由裁量权的政府规章、首部规范公众参与行政立法工作的政府规章，率先在网上公开市一级部门预算等。2010年初，因垃圾焚烧厂上马而引发市民风波后，广州市政府顺势出台了《重大民生决策公众征询工作规定》，并开展垃圾处理问政于民活动。持续的民众参与、准确的媒体监督和善意的政府回应，形成了法治政府、有限政府、责任政府建设的社会生态环境基础。而另一方面，当法治成为一种行为习惯时，就有了生命力能够进行自我升级。美国法学家庞德认为：从过去看，法律是文明的产物;从现在看，法律是维护文明的手段;从将来看，法律是推进文明的手段。

　　不过，依据法治政府的指标，广州也并非完美无缺。在此次评估共设的7个一级指标中，广州市在机构职能及组织领导、制度建设和行政决策、行政执法、政府信息公开、公众满意度的调查等五个方面表现突出，但监督与问责、社会矛盾化解与行政争议解决是短板。

　　这说明，实现把领导干部的决策权关进法治的“笼子”是不太容易的。法治政府之所以难以建设，并非因为制度层面的设计难度，也非民众缺乏追求法治的需求，而是因为法治的进步对许多原有的非正式规则形成了真实的限制。在传统的权大于法的体系中，很多领导习惯于发号施令、随意决策、滥用公权，而非服从于正式制度下的法律规章。也就是说，“权大于法”并非一种结果，而是一种选择——有利于权力者的选择：一方面有少数掌权者借用非正式规则，不断强化政府对社会和经济活动的介入;另一方面非正式规则的流行又抑制了社会对法治的需求，形成逆淘汰效应，将有益的规则排除出去，而将一些破坏法治的非正式规则持续下去。

　　非正式规则的盛行抑制了正式规则在中国的生长，这也是其他城市政府法治难以进步的主因。虽然广州相比之下胜出，但非正式规则破坏法治的大环境仍然存在，权力和法律的竞争仍在继续，建设法治政府还需要继续努力。(唐昊)