最近一周，《河南省人口与计划生育条例》中有关“申请生育二胎的夫妻，已经享受的独生子女费予以退还”规定，引发巨大争议。 今年年初，国家卫计委发布《关于贯彻落实〈中共中央国务院关于调整完善生育政策的意见〉的通知》，其中明确，单独夫妇申请再生育的，应当注销其“独生子女父母光荣证”，停止继续享受独生子女父母奖励优惠待遇，此前已经享受的不再退还。目前已有24个省市自治区明确规定已领取的独生子女费不需退回。对此，河南省卫计委工作人员的解释是，《通知》是面向全国、全局的指导性意见，每个省份情况不同。据当地介绍，这一条款并非针对“单独两孩”家庭，而是早在1990年条例首次出台时就已设定，目的是奖励独生子女家庭，限制投机取巧骗取奖励费的人。今年5月条例修订时，该条款未作修改。今年7月，河南计生部门下发《河南省生育证管理办法》，明确发放二胎生育证和退独生子女费是两回事，退费不是发证的前提条件。 是否存在“法规打架”问题? 有声音认为，国家卫计委出台《关于贯彻落实<中共中央国务院关于调整完善生育政策的意见>的通知》(下称《通知》)之后，河南卫计委依然根据当地制定的条例来执行独生子女费奖励规定，“法规打架”破坏了法制统一。对此，笔者有不同看法。 首先，应当正确理解法制统一原则。该原则强调的是法规范之间不得相抵触，法的适用应当遵循一定的优先顺序，即上位法优于下位法，新法优于旧法，特别法优于一般法。在运用过程中需要注意所规定事项的同一性，以及法规范制定主体或者法规范之间具有上下位阶的从属关系。在本事件中，所规定事项具有同一性，相关规范制定主体和规范之间则不存在此种从属关系，不存在上位法。具体来说，《中共中央国务院关于调整完善生育政策的意见》(下称《意见》)和《通知》都不是“法”，不是《河南省人口与计划生育条例》(下称《条例》)的上位法，这里不存在所谓“法规打架”的问题。 其次，应当依法确保政令畅通。党的文件不是行政法上的法源，但在现实中其具有极强约束力，是事实上的法源;党中央和国务院联合发布的文件可归入特殊法源的范畴，地方各级党政机关都应当贯彻执行;但是，其对地方性法规不具有直接约束力。而国家卫计委的《通知》属于行政法上所说的其他规范性文件的一种，其功能在于部署工作、传达信息、告知事项，正如《通知》编号“国卫指导发”所示，其属于行政指导，地方各级政府卫计委系统应当参照执行，但其对地方性法规不具有约束力。所以，虽然说在适用法规范时应当对此前发布的《意见》、《通知》等相关内容予以关注，从确保政令畅通的角度进行必要调适，但是，在《条例》没有被有权机关予以修改或者废止之前，河南卫计委在执行独生子女费发放或者收回时，就应当适用《条例》的规定。 如何理解信赖保护原则? 有媒体评论认为，依据信赖利益保护原则下，已领取独生子女费不应退回。笔者认为，这是对信赖保护原则的误读。 《条例》第20条第3款规定：“批准生育的签订计划生育合同书，退回《独生子女父母光荣证》和已领取的独生子女父母奖励费和其他奖励，发给生育证。”第46条规定：“领取《独生子女父母光荣证》后又违反本条例规定生育的，除按本条例有关规定处理外，终止享受相关的优惠待遇，并收回《独生子女父母光荣证》、独生子女父母奖励费和其他计划生育奖励。”这两个条款所规定的内容存在巨大差异，无论是法规范适用还是法规范解释，都不应当将第46条所规定的情形与本事件中河南的做法相联系。 应当正确理解不溯及既往原则和信赖保护原则。行政法强调对授益的行政行为予以撤销或者撤回需要进行利益衡量，要进行从新从轻考虑，即对当事人有利的行为，可以溯及既往，而对当事人不利的行政行为，则面向未来生效。在本事件中，“符合生育第二个子女规定要求生育的”，在起初领取独生子女父母奖励费和其他奖励，相关行政行为并无瑕疵;根据事后的情况变化(批准生育)，相关部门宜适用行政行为的撤回或者废止。也就是说，不应当溯及既往，而只应面向未来生效。这也是信赖利益保护原则的体现。不要随意拿信赖保护利益来说事儿，尊重并遵循法规范的明文规定，是最高的信赖利益!需要强调指出的是，媒体评论应当注重事实，尊重法规范的客观存在，肯定并支持那些运用法治思维和法治方式来解决问题的人们，而不是予以情绪化的抨击。 另一方面，在本事件中，更应当从《条例》相关规定长期存在这一事实来理解信赖利益保护原则。该条例是2002年制定的，起初的第20条第3款和2014年修订后的第20条第3款没有变化——“符合生育第二个子女规定要求生育的，……批准生育的签订计划生育合同书，退回……已领取的独生子女父母奖励费和其他奖励”，这种明确规定，长期形成了一种信赖：生一胎有奖励，经批准生二胎就退回奖励。这虽然不符合前述行政行为的撤回或者废止的原理，但是，这符合诚实信义原则。重要的是，这不是单方面作出的权利义务规定，而是通过作为地方性法规的《条例》明确规定的权利义务关系。河南的做法是契约精神在行政领域的体现，是对现有的法关系的保护，而不是新增加的义务。因此，基于对长期计划生育政策权利义务关系的信赖，不能随意摧毁。 如需全国“一盘棋”应走怎样的程序? 在地方性法规明确规定要退回“已领取的独生子女父母奖励费和其他奖励”的情况下，如果在全国范围就“不需退回独生子女父母奖励费”达成了共识，需要在所有层面予以贯彻落实，那么，就应当通过全国人大或者全国人大常委会制定法律，起码应当由国务院制定行政法规，促使地方修改条例、制定规章乃至发布其他规范性文件来贯彻执行。而不应当仅以《意见》或者《通知》的形式来贯彻。以法的途径来确保政令畅通，以良法求善治，才能将形式法治和实质法治有机结合起来。比如说，可以由国务院制定相关行政法规，直接促使地方性法规修改与之不一致的相关内容。因为行政法规的效力高于地方性法规，地方性法规不得同行政法规相抵触。 (编辑：admin) |
