在党的十一届三中全会以来的30多年里,人们对“人民代表大会制度”一词已不陌生,它在我国政治生活中出现的频率非常高,历次党的全国代表大会的报告都要涉及。那么,人民代表大会制度是什么时候确立的呢?

　　有一种看法:1954年9月第一届全国人大第一次会议召开,标志着人民代表大会制度正式确立。这种说法准确吗?我们讲人民代表大会制度是我国的政体,如果说人民代表大会制度是1954年才确立的,那么,就有一个问题:从1949年到1954年这5年中,新中国的政体是什么呢?

　　我以为,人民代表大会制度是1949年9月由中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的共同纲领和其他相关文件确定的。理由是:

　　其一,早在1940年1月,毛泽东在《新民主主义论》中就明确提出:“中国现在可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统,并由各级代表大会选举政府”。1945年4月,毛泽东在《论联合政府》中进一步指出:“新民主主义的政权组织,应该采取民主集中制,由各级人民代表大会决定大政方针,选举政府。”“只有这个制度,才既能表现广泛的民主,使各级人民代表大会有高度的权力;又能集中处理国事,使各级政府能集中地处理被各级人民代表大会所委托的一切事务,并保障人民的一切必要的民主活动。”1948年4月30日,中共中央发布《纪念“五一”劳动节口号》,根据毛泽东的提议,提出:“各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议,讨论并实现召集人民代表大会,成立民主联合政府。”1948年9月,毛泽东在中央政治局会议上所作的报告中指出,我们的政权采取民主集中制的人民代表会议制度,而不采取资产阶级议会制。以上论述清晰表明,中国共产党人对人民代表大会制度的构想早已形成,它的主要内容,一是从中央到地方层层建立人民代表大会这一国家机关,二是政府由人民代表大会产生。但由于新中国还没有成立,这个设想还不能付诸实施。

　　其二,1949年10月新中国成立时,由于大陆的军事行动还没有完全结束,各项基本的政治社会改革工作还没有在全国范围内进行,人民还没有充分组织起来,经济也需要一个恢复时期,由此,还不具备普选的条件,也就无法选举产生全国人民代表大会代表,进而无法召开全国人民代表大会会议,因此,在这年的9月召开了中国人民政治协商会议第一届全体会议。这次会议通过的具有临时宪法地位的《中国人民政治协商会议共同纲领》明确规定,中华人民共和国的国家政权属于人民,人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府,各级人民代表大会由人民用普选方法产生,各级人民代表大会选举各级人民政府。根据这些规定和这次会议作出的其他相关规定,我们说,人民代表大会制度确立于1949年的中国人民政治协商会议第一届全体会议。共同纲领还规定,在普选产生全国人民代表大会和全国人民代表大会召开前,由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权。根据这个规定和这个规定的执行看,从1949年到1954年实行的是由中国人民政治协商会议全体会议代行全国人民代表大会职权的人民代表大会制度的政体。

　　其三,1954年9月15日,刘少奇在第一届全国人民代表大会第一次会议《关于中华人民共和国宪法草案的报告》中给出了权威性的答案:在5年前,也就是1949年9月通过的共同纲领就确定了人民代表大会制度这种政治制度,1954年宪法草案对我们国家的这种政治制度作出了更加完备的规定。

　　第一届全国人民代表大会第一次会议召开,标志人民代表大会制度在全国范围内由下至上系统建立起来。

　　(阚珂 作者为全国人大常委会法制工作委员会副主任)